从“停票”到“撤销”
关于程序正义的税务行政诉讼
——评（2026）辽11行终16号案
学税只懂税，视野太狭窄拥有税务通，学税易精通掌握税外知识，学税不入歧路
2026年4月15日，辽宁省盘锦市中级人民法院作出（2026）辽11行终16号行政判决，维持了一审法院撤销税务机关停票行为及行政复议决定的裁判结果。这起看似普通的税务行政诉讼，因触及“程序正义与税收征管效率如何平衡”这一核心命题，在税收法治实践中具有典型的示范意义。本文将从案件事实、争议焦点、裁判要旨及法理分析等维度，对本案进行系统梳理与评析。
一、案情简介
原告某甲公司系辽宁省盘锦市双台子区的一家经营企业。2024年1月25日，某甲区税务局（以下简称“区税务局”）通过风险管理系统监测发现，某甲公司存在“涉嫌虚开农产品收购发票抵扣成本”的税收风险提示。区税务局经核查某甲公司的开票信息及业务流向后，认为其开具的发票与真实业务不符，涉嫌虚开发票。2024年3月1日，区税务局将某甲公司的发票授信额度调整为零，停止其开票资格，事后通过电话方式告知了某甲公司。
某甲公司不服，于2024年3月5日向某乙市税务局（区税务局的上一级税务机关）申请行政复议，请求撤销停票行为、赔偿经济损失13000元。某乙市税务局于2024年6月3日作出复议决定，维持了区税务局的停票行为。某甲公司遂提起行政诉讼。
一审法院经审理认为，区税务局在作出停票决定前未履行告知相对人享有陈述、申辩权的法定程序，构成程序违法；且在企业仅存在税收风险、无违法记录的情况下，直接将发票额度调整为零，措施与风险程度不相匹配，违反比例原则，属于明显不当。据此判决撤销停票行为及复议决定。区税务局与某乙市税务局不服，提起上诉。
二、各方观点
（一）上诉人（区税务局、某乙市税务局）的主要观点
1.关于程序问题：停票行为属于税务机关对发票使用的日常管理措施，并非行政处罚或行政强制，现行法律未明确规定此类行为必须事先告知陈述申辩权。税务机关通过电话方式告知了当事人，已尽到通知义务。即使未以书面形式事先告知，也仅属于“程序轻微违法”，未对当事人权利产生实质损害，不应撤销。
2.关于实体问题：税务机关根据《发票管理办法》及其实施细则的规定，有权根据纳税人的税收风险程度调整其发票领用数量和额度。某甲公司存在虚开发票的重大风险，将其发票额度调整为零是防控税收风险的必要措施，具有充分的事实和法律依据。
（二）被上诉人（某甲公司）的主要观点
1.程序严重违法：停票行为直接导致企业无法正常经营，属于对当事人权益产生重大影响的具体行政行为。税务机关在作出决定前未履行任何事先告知程序，剥夺了当事人的陈述权和申辩权，构成严重程序违法，依法应予撤销。
2.违反比例原则：税务机关仅凭“风险提示”就将企业发票额度“归零”，相当于间接剥夺了企业的经营资格。对于处于“风险”阶段而非“违法”阶段的企业，税务机关应当采取约谈、要求提供材料、暂缓核定额度等更具弹性的措施，而非采取最严厉的“一刀切”手段。
三、争议焦点
二审法院归纳本案的核心争议焦点为：区税务局将某甲公司发票授信额度调整为零的停票行为，是否具有充分的事实和法律依据；该行为是否应当予以撤销；某乙市税务局作出的复议决定是否合法适当。
围绕这一焦点，双方争议主要集中在以下三个层面：
其一，程序层面——停票行为是否应当适用陈述申辩程序？税务机关未事先告知是否构成严重程序违法？
其二，实体层面——税务机关仅凭“税收风险”将企业发票额度“归零”，是否具有充分的法律依据？该措施与风险程度是否相称？
其三，复议层面——某乙市税务局在复议中维持了存在程序违法的原行政行为，其复议决定是否应当一并撤销？
四、裁判要旨
二审法院经审理后认为：
第一，关于程序违法认定。《税收征收管理法》第八条第四款规定，纳税人对税务机关所作出的决定享有陈述权和申辩权。《辽宁省行政执法条例》第二十条规定，行政执法机关作出涉及当事人权益的决定前，应当告知当事人享有陈述权、申辩权等权利。区税务局将某甲公司发票额度调整为零，直接影响企业的正常经营，属于对当事人权益产生重大影响的具体行政行为。区税务局在作出该决定前未履行任何事先告知程序，剥夺了当事人的陈述权和申辩权，构成严重程序违法。
第二，关于措施适当性认定。《发票管理办法》第十五条及其实施细则第二十六条规定，税务机关可以根据纳税人的经营范围和风险等级确定发票的领用种类、数量和方式。但这一授权不意味着税务机关可以不受限制地采取任何措施。某甲公司仅存在税收风险嫌疑，并无违法记录。区税务局直接将发票额度调整为零，相当于剥夺了企业的开票资格，进而实质性地影响了企业的经营能力。该措施与风险程度严重不匹配，违反了比例原则，属于明显不当。
第三，关于复议决定的合法性。因原行政行为存在程序违法和明显不当，某乙市税务局作出维持原行政行为的复议决定，缺乏合法基础，依法应予一并撤销。
综上，二审法院依据《行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
五、法理分析
本案的裁判逻辑体现了现代行政法治的两项核心原则——程序正当原则与比例原则，其对税收征管实践具有重要的指引意义。
（一）程序正当：陈述申辩权不可省略
《税收征收管理法》第八条明确规定，纳税人“对税务机关所作出的决定，享有陈述权、申辩权”。这里的“决定”应当作广义理解——无论是行政处罚、行政强制，还是其他对相对人权益产生实质影响的具体行政行为，都应当遵循正当程序的要求。
本案中，上诉人辩称停票行为属于“日常管理措施”，法律未明确规定需事先告知。这一观点混淆了“管理措施”与“对权益产生实质影响的行为”。正如有学者指出，“过程性行政行为同样会影响到税务机关做出的执法结果，会对纳税人的权益产生影响”。将发票额度“归零”，直接导致企业无法开具发票、无法开展正常经营，实质性地影响了企业的经营权和财产权，绝非“日常管理”可以概括。
《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第九十六条规定，程序轻微违法是指“处理期限、通知、送达等程序轻微违法情形”且“对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害”。本案中，税务机关在作出决定前完全未给予当事人任何陈述申辩的机会，这已不是“通知方式瑕疵”的问题，而是对当事人核心程序性权利的实质性剥夺，不属于“程序轻微违法”的范畴，依法应当撤销。
（二）比例原则：风险管控须有边界
比例原则要求行政权力的行使应当符合适当性、必要性和均衡性三项要求：措施应当有助于实现目的，应当选择对相对人损害最小的方式，措施造成的损害与所追求的利益之间应当成比例。
本案中，区税务局的目标——防范虚开发票的税收风险——无疑是正当的。但问题在于手段的选择。对于处于“风险嫌疑”阶段而非“违法已证”阶段的企业，税务机关完全可以选择约谈企业负责人、要求提供交易资料、暂缓核定发票额度等更具弹性、对企业影响更小的措施。然而，区税务局选择了最严厉的“归零”措施，直接导致企业无法经营。这种“以风险之名行处罚之实”的做法，使手段与目的之间失去了合理的比例关系。
有观点认为，企业“经营资格以合法合规为前提”，既然存在风险，就应当承担相应后果。但“风险”与“违法”之间存在本质区别——前者是未证实的怀疑，后者是已确认的事实。将二者等同视之，不仅违反“无罪推定”的基本法治精神，也使得“风险管控”异化为事实上的“惩罚”，背离了税收风险管理的初衷。
（三）程序违法与复议决定的连带效力
本案的另一关键点在于复议决定的处理。根据《行政复议法》的规定，复议机关对原行政行为进行审查后，若原行为存在违法或不当，复议机关应当予以撤销或变更。某乙市税务局在区税务局原行政行为存在程序违法和明显不当的情况下，仍然作出维持决定，该复议决定因缺乏合法的基础而丧失合法性。法院在撤销原行政行为的同时一并撤销复议决定，体现了对行政救济程序完整性的维护。
六、结语
本案虽为个案，但其裁判所确立的原则具有普遍意义。在税收征管日益依赖大数据和风险管理的今天，税务机关如何在有效防范税收风险与充分保障纳税人合法权益之间取得平衡，是一个需要持续探索的课题。
本案的裁判给出了明确的回答：程序正义是不可逾越的底线，比例原则是不可突破的边界。无论风险管理的技术如何先进，都不能成为绕过法定程序、突破比例原则的理由。唯有在法治的轨道上运行，税收风险管理才能真正实现其制度价值——既守护国家税收安全，又维护市场主体的合法权益，最终服务于营商环境的持续优化与经济社会的健康发展。